三、近代海军发展政策的错误

除了内在与外在的因素之外，清廷在创建海军时政策的错误，也是造成海军发展的最大伤害。此等错误的政策可从海军之未能中央化与任用统帅之失当，以及经费之滥拨滥用三方面，予以证明。

一、海军未能中央化之失策：

前已言之，近代海军乃是一个科学化、机械化的兵种，不论是装备和训练都须投入大量的人力与物力及金钱，并需要经历一段相当长的时间，日积月累始可著有成效。因此自须由中央来主持，作一全方位的布置与规划，方能达成此一艰巨的任务。可是清廷对于此点却并无明确的认识，只是头痛医头，脚痛医脚，胡乱地对付。

同治初年(1862年)，军机大臣文祥鉴于内外的需要，原有意建立一支属于中央所有的海军，特命英籍中国海关统税务司李泰国(Horatio Nelson Lay)向英国购买兵轮及趸船八艘，组成一支小型的中英联合舰队。不料，李泰国竟然在未经中国政府同意下，私自与英国海军大佐阿思本(Sherard Osborn)立约，损害中国的主权，因而引起一连串的纠纷，最后迫不得巳，乃将此项轮船退回^注12，也使文祥的计划受到严重的挫折。经过此次海军中央化的失败之后，清廷即将海军发展的任务，交由各地的督抚负责办理，而不再过问。由于沿海督抚经常更换，人事难以安定，且各人对于海军的认识与看法不同，有的冷漠，有的重视。再加以地方主义的思想太重，各怀畛域之见，此疆彼界，而难以同舟共济。因此虽经十余年的努力，成效却仍不足观。根据英国驻华公使威妥玛(Thomas Wade)的观察，直到光绪四年(1878年)，中国亦不过仅在上海与福州二处拥有二支地方性的小型舰队，而且装备与训练均不值一顾。至于就整个中国而论，则根本就没有一支属于中央的统一海军。^注13其后，虽然亦曾有人鉴于海军发展的绩效不彰，兼以各地分
立，指挥困难，而不断地企图推进海军的中央化，但却均一一地归于失败。^注14直到中法战争(1884—1885年)之后，方才于朝野千呼万唤下，在中央成立一个海军衙门，来统辖全国的海军事务。并且以光绪皇帝的生父醇亲王作为总理大臣，亲自主持。但是令人意外的是这个号称为“新内务府”的海军衙门，非但对于海军毫无建树，且使其发展困难重重而陷于一筹莫展的境地。这实在是近代中国海军史上的一大悲剧。^注15 

海军衙门设立之后，全国的海军事务虽统辖于中央所有，实则负责的仍为各地区的督抚，因此以前所产生的种种问题，依旧存在而未获解决。南洋不论，^注16仅以北洋而言，由于该军受命先练，作为全国的模范，甚为各方所关注，是以李鸿章所遭遇的困难也特别多。他既要应付朝臣的攻击，又要面对大吏的掣肘。如同户部尚书翁同龢便常对于海军经费加以挑剔，不肯与之合作。御史李慈铭也不以建设海军为然，认为是“竭中华凋敝之赋，买狡夷窳下之船，用我之短，争彼之长”，殊为非计。同时，又指责李鸿章“深信夷人，动效夷法，广作机器，久糜巨资”。^注17兵部侍郎黄体芳反对李氏训练海军尤烈，认为如此一来，“则是水师者非中国沿海之水师，乃直隶天津之水师；非海军衙门之水师，乃李鸿章之水师也”。^注18

朝廷之外，在各地督抚之中，李鸿章也遇到不少的阻力。尤其是湘淮二系之间，更是时有摩擦发生。远在海防与塞防之争时，湘系领袖左宗棠即与鸿章的意见不合，各持己见，互不相让。以致“数年来竭东南财力以助西征”，使得海防经费大受影响。^注19另一湘军领袖刘坤一，也是李鸿章的反对者，不论在两广总督或两江总督任内，都不肯与之合作。除嘲笑李氏所购的蚊炮船多是些无用的废物之外，并在购买铁甲船方面而与之意见相左，不断地埋怨其过于糜费，几使“东南巨款悉数投掷外洋。”^注20他如湘军水师出身的彭玉麟等，态度也非常保守，不肯将长江水师所用战船汰旧换新，以与外海水师配合，此外，张之洞在两广总督时期，也想独树一帜，另创一个舰队，而与北洋对抗。^注21甚至到甲午战争时，还有人认为只是直隶一省与日本作战，与南方的海军并不相干。故致威海告急，而南洋舰队却坐视不救，而为世界各国所不解。于兹可见，当时的地方官吏是何等地缺乏整体意识与爱国观念。^注22李鸿章以直隶总督而兼北洋大臣，既要推行政令，又要办理外交，另外还要负责军事、国防、洋务等，百事丛脞，集于一身。对于海军的发展，实难以专注，这也是中国创建现代海军失败的另一症结所在。

二、任用统帅之失当：

俗云：“千军易得，一将难求”。对于陆军而言，固然如是，对于海军而言，亦不例外。特别是在海军训练与教育刚刚萌芽的清季，一般兵舰的官弁水手得来已经匪易，至于既受过完整的新式海军教育，又有统率舰队经验的高级将领，则更是难以寻求。李鸿章由军旅起家，对此自是知之甚深。故于受命专练北洋水师一军时，即曾一再地周咨博访，分向有关人士请教。经过慎重的考量，始决定从旧部中挑选一位有勇知方，忠诚可靠，而又有带兵作战经验的人暂时充任。最初他任命督操的是直隶候补道许钤身，因系文人，又为纨挎子弟出身，自非适当人选。继又命马建忠出任北洋营务处，负责督练海军事宜。马氏虽为留法，于现代海军略有认识，但亦非科班出身，实难膺任斯职。其后他又曾一度考虑过刘铭传，但未能实现。一再延宕，直至光绪五年十月间，方才奏留曾隶长江水师的淮军旧部丁汝昌在北洋海防差遣。次年，特派汝昌赴英接船，藉以增广其见闻。经过二年的观察与历练，方于光绪七年十月，奏荐他为北洋水师提督。于此可见鸿章态度之慎重。^注23

诚然，丁汝昌虽有长江水师的背景，但对于新式海军的训练却是懵然无知。故鸿章的另一构想便是延聘一位西方(特别是海上霸主的英国)的海军专家充当教习，作为丁汝昌的高级助手。初曾透过英籍中国海关总税务司赫德从海关巡舰方面借调数名英国官员作为教习，^注24但以彼等皆为商船出身，对于海军仍有隔阂，故拖延数年，始又改聘英国海军大佐琅威理(William M Lang)为北洋海军总查。琅氏自光绪八年(1882年)在华任职，前后六年之久。由于其出身皇家海军，且热情负责，对于中国海军依照英国的方式施以严格的训练。不论操阵、演炮、营规，皆要求达到世界海军的水准，不久军容为之一肃。当醇亲王与李鸿章巡阅时，二人皆大表满意。^注25此种安排，虽不失为一时的权宜之计。讵料时日一久，却又衍生出另外一些问题。一是将帅不和：舰队中一部分经由海军学校毕业而又曾留学英国的年青军官，对于非海军出身却身居高位的提督丁汝昌，日渐心存不服，以致丁汝昌孤寄群闽之上，一筹莫展，大权转落于左翼总兵刘步蟾之手，丁氏几变为“傀儡提督”。^注26二是华洋冲突：舰队中的中国高级将领对于英籍总查执法过严，深为不满，矛盾日增。终于导致光绪十六年(1890年)的香港“升旗事件”，迫使琅氏辞职以去。琅氏离职后北洋海军风纪渐弛，训练日懈，精神大不如前。^注27对于北洋海军又为一大致命伤。

当升旗事件发生后，李鸿章本应洞烛机先，认识到海军内部矛盾的严重性，而将人事重新加以调整，以海军出身而又曾受过留英教育的其他将材，取代丁汝昌提督。当时刘步蟾、林泰曾或邓世昌等人皆有担任提督资格，如此，则不但可使海军内部的积怨得以消除，且海军的人事也可纳入正规，并可藉机培养国家自己的人材，而不必仰赖外人的鼻息。可是李鸿章却竞不此之图，其中的原因确实有些令人费解。然亦可能因为丁汝昌尚能尽忠职守，并无重大过失，不忍决然将之职务撤除，抑或在鸿章看来，刘、林等人个性方面存有缺点，仍嫌其年轻气浮，历练不足。^注28当然，也不能排除此时的鸿章已经官僚老化，敷衍因循，不思求新求变。及至甲午战败，始将汝昌撤职，为时已晚。

三、海防经费之滥拨滥用：

晚清于经营海防创建海军之初，既无一个通盘的计划，也没有一定的专用经费，仅由东南各地沿海的督抚自行设法，就地筹措。以致数年时间，困难万端。同治十三年，日兵犯台，始知其为失策而幡然改图，决定实行南北洋分防，并指拨江海关等厘金洋税作为海防经费。以每年400万两分拨给南北洋，以应急需，是为南北洋海防经费之由来。

这批海防经费在20年间(1875—1895年)曾经三次易手：先是南洋大臣沈葆桢以为400万两分解两洋为数甚微，自动请求将南洋的部分拨给北洋，希能藉此先完成北洋一军。但在三年之后却又因故将此200万两收归南洋所有。光绪十二年，海军衙门成立，海防趋于统一，南北洋海防经费也拨归海军衙门所有。甲午战后，海军衙门撤废，此批经费转交与户部，自此告一段落。

当时政府的岁收约为9000万两。^注29海防经费400万两，约占4.4％，其数本已不多。经南北洋分拨后，为数更微。可是这笔经费的问题却层出不穷。最严重的乃是：1.拨解未能如数：由于自强运动期间各省推展洋务用费浩繁，各省无不深感财源不足，再加以督抚权力较前为重而又有浓厚的自主意识，因此对于应拨给南北洋的海防经费，不是拖欠，即是截留，使南北洋根本即难收到足额。以北洋而论，自光绪元年至六年，平均每年仅及1／4多；七年至十二年，平均每年仅超过半数，十二年以后，海军经费虽云拨归海军衙门，但情形却依然未见好转，有时甚至还不如以前。北洋海军每年原需170余万两，经过一再删减，最后仅余90余万两，捉襟见肘，维持经常的人事经费已甚勉强，至于再增加装备，则更为不可能。^注302.政府之滥拨滥用：即使如此少量的海防经费，政府还要不断地向之动脑筋，藉故滥加挪用。计先后奉旨借拨晋豫赈银20万两，借拨晋省赈粮银10万两，代购豫省赈粮借拨银12万两，直省采买赈粮借拨银15万两，扣招商局借拨京城平籴资本银6万两，奉旨拨借河间开井费银4万两，添购京籴杂粮银3万两，合计共达70万两。再加上借拨滇案恤银20万两，合为90万两，几乎是北洋前三年收入的一半。此外，户部为了偿还西征军饷借款，又规定于各海关额拨南北洋海防经费四成洋税内扣除一半(100万两)，影响北洋海军发展至深且巨。更为不幸的是，至光绪十七年，户部竟奏请停购船械二年，如此以来则更使北洋海军受到致命的一击，本来自北洋舰队成立之后即未再添一船一炮，至此则更是 添购无望，而使其船炮日渐落于日本海军之后。甲午海战之失利，虽然原因甚多，但日本的快船快炮确亦为其取胜之一主要因素。^注31

由上可知，清廷之对于海军的建设是如何的漠不关心。至于开募海防捐、筹借洋款、集捐万寿山工银，动辄一二百万，名虽为海军，实则皆为修建三海及颐和园工程，其视国事如儿戏，实在是举世少有
的荒唐之事。^注32他国不论，反观东邻日本其对日本建设即为不然，既有制度，又有远见。当在明治三年(1869年)五月即订下“二十年海军扩张计划”，按部就班，逐步实施，而将其海军纳入正轨。十五年(1882年)，又提出“八年造舰计划”，将其舰艇大加扩充。十九年(1886年)及二十四年(1891年)，再继续调整，以期可以与中国海军对抗。在海军经费方面也相应地不断增多，从明治四年(1871年)的50万日元，增至明治二十年(1887年)的1000万日元，军米20万石。^注33除此之外，为了扩充海军经费，其政府并发行”海军公债”，追加海军预算，征课华族累进税，鼓励陆海军及驻外人员捐献每月部份所得。甚至明治天皇亦先后拨出宫中用费60余万元，充作海军经费，以示倡导。^注34两相对照，固然令人扼腕，但亦可从此看出中日两国基本国策之不同，海军战略之互异。日本旨在对外扩张，故其海军战略亦具积极性和攻击性，中国的国策旨在维护现况，故其海军战略则具消极性和防守性。此种战略思想，对于海军的发展实有决定性的影响。