随着殡葬改革的不断深入和《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施，殡葬市场已开始放开，殡葬行业原有的和新出现的问题迅速暴露，并开始制约我国殡葬改革的深入和殡葬市场的健康发展。传统的行政管理方式面临的问题日益凸现，压力越来越大，如不积极致力改革，必将会成为制约殡葬行业健康发展的重要因素。如何找好政府的定位，加强殡葬行政管理，保障殡葬市场有条不紊的发展，成为迫在眉睫的问题。
一、殡葬行业面临的新形势和新问题
第一，殡葬事业公益性的实现受到威胁。
殡葬事业的公益性体现在火化和安葬这两项基本业务上。在火化区亡者必须火化，而无论是火葬区还是土葬区亡者都要安葬，或是遗体安葬或是亡者骨灰安葬。但是生活在边缘状态的人群有可能难以解决这个问题，这就需要政府或者社会的帮助。2003年我国平均火化率达到52.7% ，即使北京 、上海的火化率也达不到100% 。推行火葬 ，改革土葬仍然是我国现行及以后一定时期内殡葬改革的主要目标 ，政府干预仍将是殡葬改革的主要手段。与此相应的，我国对火化价格做出了明确的规定 ，虽然还没有对安葬业务制定有关政策，但是实践中政府已经进行了尝试，比如北京的海撒业务就属于无利润经营。
但是随着殡葬管理体制的改革和殡葬市场的不断发展，殡葬业公益性的实现受到了威胁。目前各地方殡葬主要管理部门是民政部门下属的殡葬管理处、所，而其性质是事业单位，政府推行殡葬改革并没有提供财政支持，一般由事业单位自己解决。殡葬市场放开以后，火化与安葬业务将由市场主体承担，而市场主体的目的则是追求利益的最大化，势必会削减无利润业务。与此同时，社会上的弱势群体呈日益扩大趋势，2001年社会救济对象为119165人，而2002年迅速增长到185303人，政府的压力将不断加大。
第二，殡葬事业的可持续发展问题日益突出。殡葬改革至今已经取得了巨大的成就，火化方式的推广，新型陵园的出现，文明消费的普及等等，但是目前的许多问题制约了殡葬事业的可持续发展。主要体现在以下几个方面：
一是土地问题，国务院《殡葬管理条例》明确规定国家的殡改方针是节约殡葬用地，然而目前占主体的观念仍是“入土为安”，绝大多数丧家选择骨灰土葬的方式，殡葬用地规模不断扩大，问题日趋严重。
二是环境保护问题，部分地区火化设备的陈旧，传统陵园的日趋扩张，非法墓地的建立，封建陋习的流行，致使空气受到污染，林木遭到破坏，城市市容受到影响。
三是传统文化与现代消费的健康结合问题 。中国传统文化讲究孝道 ，现代消费要求文明 ，传统孝道讲究厚葬 ，现代消费推行厚养薄葬。传统观念的根深蒂固，也严重阻碍了殡葬改革的进一步推进。
第三，殡葬市场公平性十分脆弱。随着殡葬市场的放开与不断深化，旧的利益格局被打破，解决旧问题的同时，又会产生一些新问题：
一是新形式的垄断。殡葬行业的现状是由计划经济体制决定的，市场以国有资本为主导，虽然久而久之形成了行政垄断，有其弊端，但一定程度上为殡葬改革打下了坚实的基础。新型的垄断则呈现为自然垄断，其中的一种形式，就是利用殡葬行业的地域特性，同一地域的殡葬单位共同联合起来，控制着本地的殡葬市场，阻碍新兴市场竞争主体的培育。
二是市场监管力量不足，市场秩序缺乏强有力的保障。殡葬消费具有很大的随意性和偶然性，由于传统孝道思想的影响，与殡葬改革精神相违背的消费行为时有发生，殡葬市场监管不易。民政部门通过行政手段的管理虽然能够收到一定效果，但由于其他部门很少介入，加之殡葬市场起步较晚，没有具体详细的罚则，目前的殡葬法律法规在执法实践过程中可操作性又较弱，市场监督缺乏有力的保障和凭据。
三是新业务的出现可能引发潜在问题。例如，民政部门审批的骨灰林与林业部门审批的纪念林（允许以认养林木的形式安葬骨灰）的区别模糊，有可能存在潜在纠纷；对生前契约的业务尚无明确的行政态度，尚无准确详细的相关规定保护群众利益，有可能引发恶性事件；等等。目前管理部门对这些还缺乏实施行政管理的法律依据和准确的预见，难以保证市场主体的公平竞争和维护消费者的合法利益。
二、殡葬行政管理体制存在的问题
第一，行政管理职能“越位”。目前殡葬行业的管理主体主要是以事业单位性质存在的殡葬管理处或所，或自收自支，或半自收自支，并且集政府管理、行业组织及企业经营主体三种角色于一身，政事不分、政企不分，行政管理职能越位在所难免。多数地方的殡仪馆和公墓都由政府民政部门建立或参与建立，民政部门在对市场进行监管时，又作为其中市场主体参与经营，既当教练员，又当裁判员，还当运动员，较多地控制和干预企业经济活动，导致国有企业的经营方式、经营理念、企业制度相对落后，与当今市场发展不适应，在市场竞争中处于劣势。
第二，行政管理职能“错位”。政府现有职能中，一些职能由社会中介组织来行使会发挥得更好，例如，行业标准的制定、行业信息的统计、企业法律的咨询等等。但是目前殡葬行业中介组织的功能多为政府所包揽，中介组织成为政府职能的衍生品。比如，各省殡葬协会虽然作为独立的法人单位存在，但由于协会的从业人员仍属于政府委派，实际上并没有独立的地位。
这种状况的形成，源于计划经济体制下“全能型政府”的理念，这种理念在当时生产力水平低下，市场发展不充分的情况下，对殡葬事业的发展起了极大的推动作用。但是随着市场经济体制的不断完善，这种理念已经不能适应社会的发展，政府应该调整自己的定位，逐步向社会放权，建立“有限责任政府”。
第三，行政管理职能“缺位”。根据入世和市场经济发展的要求，政府将逐渐向“服务性”、“公共行政”政府转变，政府的服务功能、监管功能将更加突出。但是目前政府对殡葬行业的监管不到位，大量违法行为出现却由于多方牵制和干预而得不到有效的制止。原因主要有两点：
一是殡葬法律法规不完善。目前的《殡葬管理条例》由国务院在1997年制定，内容多为原则性禁止性条款，包含内容狭窄，概念模糊，各管理部门责权不明确，实施主体不确定，相关罚则不具体甚至缺失，也没有制定相应的实施细则，各省市制定的条例也基本如此，执法时不容易操作。自条例制定至今七年期间，殡葬行业出现了许多新的现象和问题，条例未及做修订，虽然民政部出台了一些新的规范性文件，但并不能适应殡葬行业发展的需要。
二是政府各管理部门之间协调不够。目前，民政部门是殡葬事业的主管部门，其他行政部门则对实施殡葬管理缺乏正确认识，鉴于殡葬事业的特殊性，不愿涉足其中。行政许可法颁布实施后，执行机关对许可法的理解出现误差，对取消的行政许可事项理解为能不管则不管，有一个部门管，其他部门则不管，导致政府协调不够，部分原来的行政许可事项被取消后，甚至出现脱管现象。比如非法公墓的修建问题，不仅仅涉及民政部门，而且涉及到土地、规划、工商，甚至涉及到公安部门。部分地区太平间非法从事殡仪服务，乱收费，高收费，坑害亡者家属的问题，涉及到卫生部门。但是由于责权不明确，民政部门和各相关部门联合执法日益困难，而民政单独执法力度有限，很难对违法行为进行有力的打击。
三、改革行政管理体制
面对殡葬行业的新形势和新问题，殡葬行政管理体制明显落后，严重制约着我国殡葬改革的“二次革命”，也制约着殡改事业的健康发展。为此，需要从以下几个方面进行改革：
首先，政事、政企职能分开，实现政府从市场竞争主体向市场监管主体的转变。随着市场经济体制的不断完善，市场经济的资源配置自我调节的功能也日益充分发挥出来，而相应的，政府的经济管理职能也会日益弱化，更主要的职能将转为保障公共利益的实现和对市场的监管，为市场主体提供公平的竞争环境，改变“无限政府”的状况，实现“小政府、大市场”。
所以我们要深化殡葬行政管理体制改革，必须转变管理观念，实现政事、政企分离，明确和强化政府的行政管理与监督职能，完善殡葬法律法规，依法行政，公正执法，严厉打击违法行为；强化政府的宏观管理职能，弱化政府的微观管理职能，加强对市场的引导，减少对企业经营的干预，强化服务功能，为市场竞争主体创造良好的发展环境；分化政府职能，将行业规范、理论文化研究等职能放权给殡葬协会等社会中介组织；退出经营主体角色，建立现代企业制度，给予企业更多的经营自主权 ，增强企业竞争力，发挥市场的资源配置和协调作用。广州等地已根据实际情况进行了改革实践，推动了地方殡葬事业的发展。
其次，政社管理分开，大力培育殡葬行业社会中介组织。政府放权于社会，向市场分化职能，一方面需要市场体系的健全和完善，有足够的能力来承担这些职能，另一方面，更需要社会中介组织作为中介成为政府与市场的沟通桥梁。社会中介组织不是指提供中介服务的组织，而是指在企业和政府、企业和市场、企业和企业之间发挥着服务、沟通、协调、公证、监督等作用的社会组织。作为服务机构，其首要职能就是可以为社会、政府、市场提供信息、咨询等服务。对政府，它可以为政府宏观调控提供信息咨询，为发展规划、政策、方向提供建议和参考。对市场，现代企业制度的建立使企业摆脱政府而独立自主进行经营，政府的宏观调控则通过中介组织对市场进行规范和引导。
社会中介组织难以自发产生，这就需要政府通过法律规范、政策调节、财政支持等手段，积极培育和推动社会中介组织的发展，让其担负起为政府、市场、社会服务与自我管理的职能，同时保证其独立性、公正性、客观性。这样就可以弥补市场发展不充分的缺陷，使社会中介组织成为政府职能向市场分化的载体。
第三，完善殡葬法规，依法行政，强化政府监管职能。完善的法律是依法行政的必要前提。这就要求修订部门：一要注意信息的收集及时处理，包括殡葬行业面临的前沿问题以及违法行为各种形式等；二是向基层管理部门征求意见，了解在执法过程中遇到的各种困难与问题；三是向市场经营主体的意见和公民征求意见，保障法规的合理性。
完善殡葬法规，一是解决殡葬行业各方面问题，包括骨灰格位和墓穴异地销售、炒买炒卖问题，非法建墓问题，太平间问题，非法开展殡葬服务问题，环境保护问题，生前契约以及罚则等问题。二是保障殡葬的公益性的实现，比如，可以采取规定公墓廉价墓穴的比例，将火化业务与盈利业务捆绑，对海葬等业务提供政策支持等等。三是应明确各政府部门职责，确定执行主体，责任主体，保障手段等，防止名为多头管理，实为无人管理。
有了完善的法律，还要依法办事。法律意志的实现关键在于政府依法行政。
一是各监管部门应充分履行各自职责，加强协调，杜绝互相推诿、消极作为甚至不作为。二是各监管部门必须公正执法，政事、政企分离的体制改革将为政府的依法行政提供了很好的前提条件，使得政府可以作为纯粹的裁判员角色出现，可以从根本上保障执法的公正。三是要严格执法，保护公平竞争，严厉打击违法行为，做到违法必究。
第四，大力推行殡葬事业单位改革，建立符合现代企业制度的殡葬企业经营体系。
推行殡葬事业单位的改革，首先需要提高对殡葬管理和市场发展的认识，转变管理经营观念，从大局出发，摒弃不符合殡葬事业改革，与市场经济发展相违背的各种思想，从根本上保证殡葬职工在事业单位改革上方向一致，同舟共济。二是深入基层，注重调研，要充分估计殡葬事业单位改革的难度，仔细发现改革中可能遇到的各种问题，并找到合理的解决办法。三是细化改革方案，确保改革的可操作性。制定全员合同制的实施方案，彻底打破平均主义；实施所有权与经营权的有效分离，确保企业独立、自主经营；大力引进人才，实现新老职工顺利接替；制定保障措施，维护老职工的应有利益。四是整合国有资产，优化资源配置，提高国有资产的竞争力和控制力。整合国有资产，优化资源配置，有利于人尽其能，物尽其用，最大限度提高企事业的整体竞争力，并且在市场发展成熟之后，国有资产可以凭借其控制力，更好的保证殡葬事业公益性的实现。
总之，殡葬行业相对其他行业来说，法律法规和市场发展相对落后，面对诸多困难，我们必须进行改革，在明确殡葬管理部门责任的基础上，加强宏观调控和政策引导，减少对殡葬市场的干预，为市场主体提供公平竞争的环境。政府职能的分化与转变并不会削弱政府对市场的监管力度，相反可以强化政府的行政管理，加大对市场的监管力度，严厉打击违法行为，这样可以更好的维护殡葬市场的秩序，促进殡葬行业的健康发展。
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